Mempelajari Otonomi Daerah di Indonesia

Otonomi Daerah di Indonesia

Otonomi Daerah di Indonesia

Otonomi daerah di Indonesia cukup penting untuk dipelajari karena terkait perkembangan politik dan ekonomi di Indonesia… Selamat membaca….

LATAR BELAKANG OTONOMI DAERAH

Sentralisasi Ekonomi

Survei-survei perekonomian daerah selama era Orde Baru menyimpulkan tentang amat dominannya peranan pemerintah pusat dalam anggaran provinsi dan pemerintah daerah di bawah provinsi, misalnya kabupaten (Mubyarto, 1988: 215). Penelitian yang dilakukan Fisipol UGM selama lima tahun berturut-turut diketahui bahwa (1) perbandingan antara PAD dengan subsidi berkisar 30 persen:70 persen, dan (2) adanya berbagai variasi sumbangan PAD dari berbagai Daerah Tingkat II (sekarang: kabupaten/kota) di Indonesia, yaitu 208 Dati II memberikan sumbangan PAD kurang dari 20 persen, 65 Dati II menyumbang 20,1 persen-40 persen, dan hanya 17 Dati II yang memiliki kemampuan menyumbang PAD sebesar lebih

50 persen dari total penerimaan APBD-nya (Utomo, 1997: 11). Arah penggunaan, bahkan juga alokasi penggunaan bantuan Pemerintah Pusat, sudah ditentukan dari atas, sehingga Pemerintah Daerah tinggal melaksanakan saja. Oleh karena itu, seringkali proyek-proyek yang dibiayai oleh bantuan pusat tidak cocok dengan kebutuhan daerah. Implikasi dari besarnya intervensi Pemerintah Pusat ini telah menimbulkan berbagai dampak yang tidak menguntungkan bagi daerah, seperti meningkatnya ketergantungan anggaran dari Pemerintah Pusat, terganggunya penyusunan anggaran daerah karena harus menyesuaikan dengan bantuan pusat, dan rendahnya pertanggungjawaban pada masyarakat lokal.

Baca Juga: Pembangunan Manusia di Indonesia

Laporan World Bank (1994) menunjukkan bahwa sistem keuangan negara di Indonesia paling terpusat dibandingkan dengan China, Korea, India, Brazil, Argentina, dan Kolombia. Rasio penerimaan Pemda dengan pengeluaran Pemda hanya 30 persen. Angka ini mencerminkan tingkat kemandirian daerah dalam keuangannya hanya 30 persen. Sedangkan China mencapai 100 persen, dan negara-negara lain berkisar 48 persen-76 persen. Hal ini mencerminkan pula adanya ketimpangan fiskal vertikal (vertical fiscal imbalance) yang tinggi, yakni adanya ketidaksepadanan antara penerimaan dengan pengeluaran yang dibutuhkan oleh daerah.

Kajian Shah dan Qureshi (1994: 49-53) menunjukkan koefisien ketimpangan fiskal vertikal di Indonesia sebesar 0,19, yang menggambarkan tingkat kemandirian daerah-daerah di Indonesia yang rendah. Dibandingkan dengan sembilan negara lain yang diteliti, koefisien ketimpangan fiskal vertikal Indonesia (1990) merupakan yang paling rendah, yang mencerminkan tingkat kemandirian yang rendah pula. Untuk beberapa negara lainnya seperti Australia, koefisien ketimpangan fiskal vertikalnya adalah 0,43, India sebesar 0,45, Pakistan sebesar 0,53, Malaysia sebesar 0,56, Amerika Serikat sebesar 0,89, dan Brazil sebesar 0,89.

Tabel Koefisien Ketimpangan Fiskal di Beberapa Negara

NegaraPeriodeKoefisien
Indonesia19900.19
Australia19870.43
India1982-19860.45
Kolombia1979-19830.50
Pakistan1987-19880.53
Malaysia1984-19880.65
Kanada19950.79
Jerman (eks Jerman Barat)20000.79
Amerika Serikat20050.88
Brazil20100.88
Sumber: Shah dan Qureshi, 2010

Kondisi seperti di Indonesia tersebut dapat terjadi karena adanya sentralisasi dalam keuangan, seperti sentralisasi sistem perpajakan dengan alasan efisiensi. Sentralisasi kebijakan tersebut tidak hanya dalam kebijakan fiskal, namun juga pada hampir semua bidang, termasuk dalam perencanaan dan pelaksanaan pembangunan daerah. Misalnya, dalam kerangka stabilisasi politik, pemerintah telah membangun struktur yang tidak berimbang, yakni “struktur dominasi” oleh pusat dalam hubungan pusat-daerah, yang ditandai dengan hubungan tidak simetris antara pusat-daerah yang melahirkan ketergantungan yang tidak saling menguntungkan. Adanya kewenangan yang terpusat di Indonesia ini secara tradisional telah dianggap sebagai alat untuk mewujudkan kesatuan nasional dan mendorong pertumbuhan ekonomi.

Ketimpangan Antardaerah

Pertumbuhan ekonomi nasional relatif tinggi, namun pola pertumbuhannya timpang. Ketimpangan tersebut berupa ketimpangan antara kota dan desa, Jawa dan luar Jawa, serta antara Kawasan Timur Indonesia (KTI) dan Kawasan Barat Indonesia (KBI). Misalnya, dilihat dari struktur ekonomi, sektor primer masih mendominasi perekonomian di KTI yang pada tahun 2014 mencapai 45,24 persen (tanpa migas 46,35 persen), sedang di KBI hanya 24,72 persen (tanpa migas 19,69 persen). Jika dibandingkan antara Pulau Jawa dengan pulau-pulau di luar Jawa, ketimpangan ini semakin besar. Peran sektor primer di Jawa tahun 2014 tinggal 16,75 persen, sedang di Sumatera dan Sulawesi masing-masing masih mencapai 45,90 persen dan 45,68 persen (BPS, 2015: 13).

Baca Juga: Bentuk dan Jenis Kepemilikan Bisnis

Ketimpangan serupa bisa dilihat dari penyerapan tenaga kerja sektor industri besar dan sedang. Studi yang dilakukan Kuncoro (2001: 269-296) menemukan sampai tahun 1999 sebanyak 81,1 persen tenaga kerja di industri besar dan sedang bekerja di Jawa, yang mencerminkan adanya konsentrasi industri di Pulau Jawa tersebut. Demikian pula dalam penyerapan tenaga kerjanya. Ketimpangan spasial dan keterbelakangan KTI terhadap Pulau Jawa dan KBI, terjadi sebagai konsekuensi logis dari keterisolasian dan pilihan strategi pembangunan yang lebih berpihak kepada “efisiensi” (pertumbuhan) ketimbang “equity” (keadilan). Dapat dilihat pula, misalnya, suatu gambaran yang sangat menonjol selama pemerintahan Orde Baru, khususnya sejak dasawarsa 1970-an, yakni aktivitas ekonomi yang dominan di Pulau Jawa dan sebagian di Sumatera, sebagaimana dicerminkan aglomerasi kegiatan-kegiatan sektor modern di daerah tersebut.

Dengan mengklasifikasikan 26 provinsi berdasarkan tingkat pertumbuhan ekonomi dan tingkat pendapatan per kapita regional, studi yang dilakukan Majidi (1997: 8-11) menemukan bahwa provinsi-provinsi di Pulau Jawa terkonsentrasi dalam satu kuadran yang tingkat pertumbuhan dan pendapatannya tinggi (high growth, high income). Ditemukan pula konsentrasi industri di provinsi-provinsi tersebut. Hal ini terjadi karena (1) fasilitas prasarana yang lebih baik dan lengkap, (2) ketersediaan tenaga dan tingkat upah yang relatif rendah, (3) sentralisasi birokrasi dan sistem perizinan yang berlebihan di Jawa, khususnya Jakarta; dan (4) kebijakan perdagangan regional dan kebijakan sektoral yang bias di Jawa.

Ketimpangan antardaerah ini juga diperkuat oleh sistem pengalokasian anggaran regional yang ada. Sistem dan strategi alokasi yang digunakan dalam penyusunan anggaran selama ini telah mendorong pertumbuhan ekonomi dan pendapatan per kapita yang tidak seimbang antara wilayah satu dengan wilayah lain. Provinsi DKI Jakarta, Jawa Timur, Jawa Barat, dan Jawa Tengah, selalu mendapatkan porsi anggaran yang besar, karena sistem dan alokasi anggaran yang tidak berubah dari tahun ke tahun. Demikian pula alokasi penambahan anggaran di departemen-departemen teknis menggunakan pola yang seragam, nyaris sama setiap tahun.

Studi yang dilakukan Davey (1989: 191) menunjukkan bantuan-bantuan Pusat tidak banyak membantu mengimbangi kelemahan sumber daya daerah. Bahkan diketahui ada hubungan yang positif antara bantuan dan tingkat penerimaan daerah, yang berarti daerah-daerah yang lebih kaya justru mendapat bantuan yang lebih besar dari Pusat. Adanya ketidakjelasan variabel yang digunakan sebagai kriteria bantuan Pusat ini memberikan kontribusi terhadap peningkatan kesenjangan fiskal dan akhirnya kesenjangan pendapatan antar daerah.

Anne Booth (1977: 72 – 78), yang jauh lebih dulu mengadakan studi dibandingkan Ahmad tersebut, juga telah menunjukkan rendahnya desentralisasi fiskal di Indonesia. Hal ini disebabkan pola hubungan fiskal antara pemerintah pusat dengan daerah-daerah sangat terpusat, dan upaya untuk mengembangkan keuangan daerah sangat rendah. Pemerintah Daerah sangat tergantung pada bantuan dana Pusat untuk menutup kekurangan pengeluaran. Namun demikian, dana bantuan yang besar ini tidak selalu efektif, karena diberikan dengan syarat/prakondisi yang ketat, yang membuat Pemerintah Daerah terbatas keleluasaannya untuk mengalokasikan bantuan tersebut dengan baik.

DESENTRALISASI FISKAL DAN PEMBANGUNAN DAERAH

Kajian-kajian ilmiah menunjukkan pentingnya pemberian peran yang lebih besar bagi daerah dalam melaksanakan pembangunan ekonomi di daerahnya. Temuan Wuryanto (1996: 179-180), yang menggunakan pendekatan Keseimbangan Umum Terapan antar-regional, menunjukkan pendelegasian sebagian kewenangan pemerintah pusat kepada provinsi dan kabupaten/kota dapat dilakukan tanpa mengganggu kepentingan ekonomi nasional. Oleh karena itu, ia merekomendasikan reformasi kebijakan fiskal yang berlaku, yang diarahkan pada sistem desentralisasi fiskal, termasuk di dalamnya merestrukturisasi pembagian kewenangan di antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota dalam hal penerimaan dan pengeluarannya.

Salah satu kunci untuk itu adalah perlunya suatu reformasi dalam hubungan fiskal antartingkatan pemerintahan, yang meliputi desentralisasi kewenangan dalam pengeluaran dan penerimaan pemerintah. Desentralisasi fiskal dinilai dapat memberikan sumbangan dalam penyediaan prasarana publik di daerah melalui pencocokan (matching) yang lebih baik dari pengeluaran daerah dengan prioritas dan preferensi daerah tersebut.

Keadaan yang demikian telah mendorong terjadinya perubahan- perubahan yang berkaitan dengan hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Daerah, yakni dengan menggantikan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah dan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa dengan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ditambah dengan Undang-undang No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, serta mengganti Undang-Undang Nomor

32 Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara dengan Daerah-daerah yang Berhak Mengurus Rumah Tangganya sendiri dengan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah (PKPPD) dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Adapun UU Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah digantikan oleh Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah yang pada tahun yang sama dilakukan perubahan dendan digulirkannya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang (PERPPU) Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah.

Dalam konteks otonomi dan desentralisasi fiskal, Mardiasmo (2001:1) secara spesifik mengemukakan tiga misi utama dari kebijakan tersebut, yaitu:

  1. meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat,
  2. menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah, dan
  3. memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan.

Sedangkan Oates (World Bank, 2002:1) menyatakan argumen teoretik tentang pentingnya desentralisasi fiskal adalah “each public service should be provided by the jurisdiction having control over the minimum geographic area that would internalize benefits and cost of such provision”.

Secara umum, menurut Rao (2000: 78), desentralisasi pemerintahan dan fiskal didorong oleh desakan untuk menyediakan pelayanan-pelayanan pemerintah yang lebih efisien dan aspiratif. Namun demikian, dalam sistem perpajakan dan pengelolaan sumber di daerah sebagian masih diatur dan ditangani di pusat, sumber dana dari pusat tetap penting untuk mendukung berbagai kegiatan di daerah. Masalah transfer ini merupakan salah satu isu yang sangat penting dalam pelaksanaan desentralisasi di Asia (Sato dan Shindi Yamashige, 2000: 83).

Menurut Sidik (1999:2), ada empat kriteria untuk menjamin sistem hubungan keuangan Pusat-Daerah yang baik:

  1. Pertama, harus memberikan pembagian kewenangan yang rasional dari berbagai tingkat pemerintahan mengenai penggalian sumber dana pemerintah dan kewenangan penggunaannya;
  2. kedua, menyajikan suatu bagian yang memadai dari sumber- sumber dana masyarakat secara keseluruhan untuk membiayai pelaksanaan fungsi-fungsi penyediaan pelayanan dan pembangunan yang diselenggarakan pemerintah daerah;
  3. ketiga, sejauh mungkin membagi pengeluaran pemerintah secara adil di antara daerah-daerah, atau sekurang-kurangnya memberikan prioritas pada pemerataan pelayanan kebutuhan dasar tertentu; dan
  4. keempat, pajak dan retribusi yang dikenakan pemerintah daerah harus sejalan dengan distribusi yang adil atas beban keseluruhan dari pengeluaran pemerintah dalam masyarakat.

POLITIK-EKONOMI OTONOMI DAERAH

Sejak dikeluarkannya UU 22/1999 tentang Pemerintah Daerah, pemerintah kota/kabupaten seolah-olah berlomba untuk mengejar ketertinggalan akibat sentralisme di masa lalu. Mulailah era peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang sebagian besar bersumber dari optimalisasi pajak, retribusi, pungutan-pungutan, dan eksploitasi kekayaan alam di daerah, yang kadang mengabaikan perhatian terhadap ekonomi rakyat. Lebih disayangkan lagi, orientasi PAD dan lobi ke pusat (yang justru lebih intensif dilakukan di era ini) masih berorientasi pada kemuliaan pemerintah daerah dan DPRD, mengabaikan pemecahan masalah pengangguran, kemiskinan, dan pendidikan (Setiaji, 2004).

Pemberdayaan rakyat melalui kebijakan desentralisasi juga masih menjadi tanda tanya besar manakala kecenderungan yang terjadi adalah beralihnya kekuasaan dari elit-elit pusat kepada elit-elit daerah. Bahkan muncul kritik keras bahwa yang terjadi adalah desentralisasi korupsi yang makin menyebar merata di daerah-daerah. Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang seharusnya menjadi instrumen peningkatan kesejahteraan rakyat tidak jarang menjadi ladang “penjarahan” oleh elit politik, baik secara terang-terangan melalui alokasi anggaran yang mengada- ada (tunjangan, asuransi, dan mobil dinas baru), maupun yang sembunyi- sembunyi. Cara terakhir ini makin banyak terungkap setelah banyak kepala daerah, anggota DPRD, dan pejabat daerah lainnya yang terjerat kasus korupsi. Masih lemahnya kontrol masyarakat sipil terhadap superioritas kekuasaan kepala daerah dan DPRD, yang didukung partai politik, makin memperkuat sinyalemen akan munculnya “raja-raja kecil” di daerah (Usman, 2004).

Munculnya UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai koreksi (perombakan) terhadap UU 22/1999 ditanggapi secara kritis oleh banyak kalangan, terutama LSM, yang selama ini bergerak dalam pemberdayaan (otonomi) masyarakat desa. Bahkan ada kekhawatiran bahwa UU tersebut merupakan upaya “re-sentralisasi” yang makin menghilangkan kontrol dan akses masyarakat terhadap sumber daya ekonomi pedesaan. UU tersebut dinilai mengebiri peran politis dan kontrol publik (masyarakat desa) terhadap jalannya pemerintahan desa, di mana BPD tidak lagi dipilih secara langsung, melainkan musyawarah pengurus desa, yang berarti memasung penguasaan dan kontrol masyarakat terhadap sumber daya ekonomi pedesaan. Peran ini akan diambil alih kembali oleh pemerintah daerah dan swasta demi lancarnya iklim investasi (Abdullah, 2004).

Perubahan mendasar dalam UU ini adalah dilaksanakannya pemilihan kepala daerah secara langsung (Pilkadal) secara serentak pada bulan Juni 2005. Pilkadal dianggap sebagai perwujudan kedaulatan rakyat di daerah dan partisipasi politik dalam ikut menentukan pemimpin yang sesuai dengan aspirasi mereka. Patut dicatat bahwa Pilkadal memang lazim ditempuh sebagai sarana demokratisasi dan pendidikan politik masyarakat, namun instrumen ini belum cukup menjadi jaminan bagi perbaikan kesejahteraan rakyat. Dengan kalimat yang sederhana, demokrasi politik belum menjadi jaminan terwujudnya demokrasi ekonomi.

Masyarakat daerah, terutama yang tinggal di pelosok-pelosok desa, tidak saja membutuhkan akses politik-ekonomi, yang dapat diberikan melalui Pilkadal, melainkan mereka juga harus mempunyai daya untuk melakukan kontrol politik-ekonomi atas segala sumber daya daerah yang ada. Terlebih lagi pelaksanaan Pilkadal membutuhkan biaya yang sangat besar, yang berpotensi menguras keuangan daerah, jika tidak menghasilkan perubahan signifikan terhadap peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah.

Kesenjangan Fiskal (Fiscal Gap)

Dari pelaksanaan desentralisasi selama ini, ada beberapa permasalahan yang dihadapi oleh banyak pemerintah daerah. Permasalahan yang paling banyak muncul adalah ketidakcukupan sumber daya keuangan untuk menutup fiscal gap.

Terjadinya fiscal gap ini diperparah dengan adanya penyempitan pemahaman dan persepsi tentang otonomi, di mana sebagian daerah menerjemahkannya sebagai automoney. Menurut Mardiasmo (2001) ada beberapa masalah mendasar yang dihadapi pemerintah daerah yang terkait dengan kurangnya sumber daya keuangan, yaitu:

  1. Tingginya tingkat kebutuhan daerah (fiscal need) sementara penerimaan daerah (fiscal capacity) tidak cukup untuk membiayai kebutuhan daerah, sehingga keadaan tersebut menimbulkan fiscal gap.
  2. Kualitas pelayanan publik yang masih memprihatinkan sehingga menyebabkan beberapa produk pelayanan publik yang sebenarnya bisa dijual ke masyarakat melalui charging for service direspons secara negatif.
  3. Rendahnya kualitas sarana dan prasarana, seperti jalan, pasar, dan terminal, sehingga menyebabkan kelesuan perekonomian daerah.
  4. DAU dari pemerintah pusat yang tidak mencukupi.
  5. Belum diketahui potensi PAD yang mendekati kondisi riil.

Ekonomi Biaya Tinggi

Salah satu masalah politik-ekonomi dalam penerapan desentralisasi fiskal adalah kecenderungan makin lestarinya ekonomi biaya tinggi di daerah. Perhatian terhadap aspek negatif ekonomi biaya tinggi perlu diberikan karena berpotensi menekan dan menghambat peningkatan kesejahteraan ekonomi rakyat daerah. Salah satu penyebab terjadinya ekonomi biaya tinggi adalah maraknya praktik-praktik “politik uang” (money politics) di daerah, yang ditengarai dilakukan dalam pemilihan kepala daerah, pembahasan Laporan Pertanggungjawaban (LPJ), dan tender proyek kepada pihak swasta.

Dalam hal ini terjadi hubungan interkorelasi yang sangat kuat antara “uang” dan “kekuasaan”, yang dilakukan oleh elit politik dengan dukungan pemodal (pengusaha besar). Pada titik inilah politik uang, utamanya yang masif makin mempengaruhi struktur biaya produksi yang makin membengkak, sehingga menekan upah buruh dan mengharuskan konsumen, termasuk pelaku ekonomi rakyat didaerah membayar produk dengan harga yang lebih mahal.

Fenomena yang masih terjadi di dalam politik Indonesia adalah uang diperlakukan sebagai alat mencapai kekuasaan. Kemudian kekuasaan digunakan sebagai alat untuk mencari (mengembalikan) uang yang telah dikeluarkan. Tidak jarang kandidat kepala daerah di Indonesia rela mengeluarkan dana kampanye hingga milyaran rupiah, yang diharapkan akan kembali melalui kekuasaan yang dimilikinya. Pada tataran inilah kemudian politik uang merembet pada berlakunya ekonomi biaya tinggi lainnya, yaitu korupsi dan kolusi. Tidak dapat dipungkiri, korupsi dalam wujud kebocoran anggaran terus menggerogoti perekonomian daerah sehingga kesejahteraan ekonomi rakyat tetap saja terpuruk. Korupsi di daerah juga muncul dalam bentuk-bentuk transaksi illegal seperti halnya yang terjadi dalam illegal logging dan illegal fishing, yang makin merata pelaku dan penikmatnya.

Ekonomi biaya tinggi juga terjadi karena biaya birokrasi daerah yang ditunjang adanya peraturan-peraturan daerah (Perda) yang semata-mata berorientasi peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Pengurusan perizinan usaha kadang masih belum mencerminkan kemudahan dan kecepatan pelayanan kepada masyarakat. Di sisi lain, berbagai pungutan pajak dan retribusi yang dilegitimasi Perda dapat memberatkan pelaku ekonomi rakyat yang sedang merintis usahanya.

Contoh konyol dari euforia otonomi daerah yang kontra produktif dengan daya saing adalah ditemukannya 68 peraturan daerah yang “bermasalah” oleh KPPOD, seperti Perda nomor 2 tahun 2000 di Kabupaten Flores Timur yang berisi tentang sumbangan atas pengumpulan dan atau pengeluaran hasil pertanian, perkebunan, peternakan, perikanan, hasil laut, kehutanan, dan hasil perindustrian. Perda yang bersifat pajak sumbangan ini juga ditemui di Provinsi Jambi, yaitu Perda nomor 8 dan 9 tahun 2001 tentang sumbangan wajib pembangunan provinsi Jambi dari sektor kehutanan dan sub sektor perkebunan. Selain perda tersebut, masih banyak perda yang sifatnya bertentangan dengan kepentingan umum ataupun bertentangan dengan peraturan perundangan di atasnya. Kesemua bentuk euforia otonomi daerah ini perlu dievaluasi agar daerah mampu membangun daya tahan dan daya saingnya.

KERJA SAMA EKONOMI DAERAH

Pembangunan ekonomi regional pada hakikatnya merupakan pelaksanaan suatu strategi pembangunan yang bersifat terpadu dan menyeluruh (Pamudji, 1985). Penyelenggaraan pembangunan pada berbagai sektor, memiliki ruang lingkup kepentingan yang luas dan mencakup lintas batas daerah/wilayah administratif. Oleh karena itu, pembangunan daerah pada dasarnya diorientasikan pada pengembangan suatu wilayah tertentu, yang akhir-akhir ini dihadapkan pada berbagai permasalahan yang sulit untuk diatasi sendiri, tetapi juga mengharuskan dilakukannya kerja sama dengan daerah sekitar.

Berbagai akibat pembangunan pada suatu daerah seringkali harus dipikul oleh daerah lainnya. Kesemuanya ini, hanya mungkin akan diatasi melalui suatu kerja sama antar daerah, di mana kepentingan-kepentingan mereka dapat terwujud tanpa mengorbankan pihak lain. Suatu kerja sama akan lebih mampu memelihara kesinambungan pembangunan sehingga kesejahteraan masyarakat dapat terus ditingkatkan secara bertahap.

Kebutuhan infrastruktur dan fasilitas publik, seperti pusat kesehatan dan jasa sosial bagi masyarakat, pusat perbelanjaan, dan sarana publik lainnya pada suatu kota/daerah tidak bisa dilepaskan dari kebutuhan yang sama akan infrastruktur tersebut oleh masyarakat daerah tetangga sehingga dalam perencanaannya perlu kerja sama (Mier, 1993). Hal ini juga akan mengatasi berbagai permasalahan keterbatasan pendanaan serta efektivitas pemanfaatan sarana bersama.

Bagaimanapun pembangunan regional memiliki eksternalitas bagi daerah lain (Hoover, 1984). Ketimpangan pembangunan ekonomi antarwilayah akan menyebabkan konvergensi pendapatan masyarakat, peningkatan arus sumber daya dan faktor produksi, permodalan, dan tenaga kerja antardaerah. Hal ini akan mendorong pengembangan infrastruktur ekonomi, sarana komunikasi, dan transportasi antarwilayah.

Pertumbuhan ekonomi suatu wilayah, secara nyata akan berdampak pada mobilitas input antarwilayah dan tenaga kerja. Dari sisi penawaran tenaga kerja, hal ini juga akan berdampak pada penyesuaian kualitas tenaga kerja antarwilayah, dan akan terjadi transfer teknologi sehingga diperlukan penyesuaian-penyesuaian kebijakan ekonomi antar wilayah. Perkembangan perekonomian regional akan didorong oleh pertumbuhan sektor publik dan swasta. Dengan demikian, diperlukan perencanaan pembangunan yang terintegrasi antarwilayah, termasuk dalam penyediaan infrastruktur ekonomi, seperti perkantoran, pasar dan pusat perbelanjaan, pusat kesehatan, dan infrastruktur lainnya (Hoover, 1984).

Kebijakan desentralisasi pemerintahan (otonomi daerah) pada hakikatnya merupakan tuntutan kemandirian daerah untuk menjalankan pembangunan dalam berbagai aspek. Aspek penting yang akhir-akhir ini menjadi fokus dari tiap daerah adalah meningkatnya taraf ekonomi masyarakat dan kemampuan keuangan daerah (Osborne, 2000). Otonomi daerah diyakini sebagai jalan terbaik dalam rangka mendorong pembangunan daerah.

Konsep otonomi daerah dan desentralisasi fiskal (dalam konteks pembangunan ekonomi) beranggapan bahwa pemberian kewenangan luas kepada pemerintah daerah akan memudahkan pemda dalam mengelola kekayaan dan keunggulan daerahnya sendiri. Kemudahan tersebut kemudian dijadikan dasar dalam persaingan antardaerah dalam memperebutkan investasi yang masuk di setiap daerah akan memberikan kemudahan dan insentif bagi investor potensial. Pada akhirnya, perekonomian nasional akan merasakan manfaatnya karena daya tarik daerah-daerah tersebut bagi investasi baru. Namun pada kenyataannya, kebanyakan daerah belum menganggap investasi sebagai bagian penting dari upaya perbaikan perekonomian lokal (Brojonegoro, 2003).

Pada sisi lain, saat ini telah terjadi persaingan untuk menarik investasi yang tidak hanya terjadi antardaerah provinsi tetapi juga antardaerah kabupaten/kota. Persaingan ini bahkan menjadi tidak sehat ketika muncul egoisme kedaerahan yang berujung pada upaya saling mengalahkan atau saling mematikan. Padahal setiap daerah, baik provinsi maupun kabupaten/kota, seharusnya melakukan kerja sama regional dalam rangka mendorong pembangunan ekonomi daerah (Triyono, 2004).

Adanya kebijakan desentralisasi, pemerintahan daerah diharapkan mampu melaksanakan otonomi daerah tanpa perlu lagi berharap yang terlalu besar kepada pemerintah pusat. Prinsip menolong diri sendiri (providing self- help) atau berdiri di atas kemampuan daerah itu sendiri secara otonom, merupakan pilihan yang tepat dan realistis dalam mengatasi berbagai kendala pelaksanaan otonomi daerah yang dihadapi. Membangun kerja sama dan kebersamaan untuk memajukan daerah atau antar daerah perlu lebih dikembangkan, agar tercipta suasana yang kondusif dalam pelaksanaan otonomi daerah, di samping juga menghindarkan terjadinya konflik-konflik yang dapat merugikan (Juoro, 2001). Kerja sama antar-daerah merupakan bagian penting pelaksanaan otonomi daerah dalam kerangka perwujudan good governance.

Dalam persaingan menarik arus investasi, setiap daerah bisa terjebak dalam egoisme kedaerahan yang mengartikan daya saing (competitiveness) dan kemandirian (independency) hanya sebatas pada wilayah kabupaten/kota. Hal ini berdampak pada inefisiensi dan inefektivitas pelaksanaan pembangunan daerah, termasuk pembangunan investasi sebagai bagian integral dari pembangunan nasional. Untuk menghindari hal tersebut, diperlunya kerja sama jaringan (networking) antar kabupaten/kota (kerja sama horisontal), baik dalam provinsi maupun antar provinsi, yang didasarkan pada aspek geografis, potensi, bisnis maupun kesamaan kepentingan (Triyono, 2004).

Secara umum, ada beberapa motivasi utama dari suatu kerja sama antardaerah (Pamudji, 1983), yaitu:

  1. Sebagai suatu usaha untuk mengurangi kemungkinan adanya kemajuan pembangunan yang pesat di satu daerah dengan membawa akibat dikstruktif (eksternalitas negatif) terhadap daerah-daerah sekitarnya. Dalam konteks ini, kerja sama ditujukan pada usaha untuk mewujudkan keserasian perkembangan wilayah dari daerah-daerah yang berdekatan. Motivasi ini dibentuk oleh kenyataan ketidakseimbangan kemampuan daerah yang satu dengan yang lain sehingga diperlukan langkah-langkah penyesuaian.
  2. Sebagai usaha untuk memecahkan masalah bersama dan atau untuk mewujudkan tujuan bersama. Dalam konteks ini, kerja sama ditujukan pada usaha untuk mewujudkan tujuan-tujuan bersama, terlepas dari kenyataan apakah daerah tersebut secara geografis berdekatan atau tidak. Motivasi ini dibentuk oleh kesadaran bahwa suatu tujuan tertentu yang hendak diwujudkan sulit tercapai secara efektif dan efisien tanpa melalui kerja sama antar daerah.
  3. Dengan orientasi pada berbagai kepentingan untuk meningkatkan investasi, antar kabupaten/kota harus melaksanakan koordinasi bahkan

kerja sama yang saling menguntungkan. Selain itu, perlu perencanaan kerja sama antardaerah kabupaten/kota yang dipadukan secara regional di tingkat provinsi (kerja sama vertikal). Perencanaan ini kemudian diteruskan ke pusat. Kerja sama akan mengurangi persaingan yang tidak sehat antar daerah.

Secara konseptual, melalui kerja sama antar daerah akan diperoleh beberapa manfaat (Triyono, 2004), antara lain:

  1. Mengurangi persaingan yang tidak sehat antardaerah. Pada dasarnya masing-masing daerah mempunyai kepentingan untuk memacu sektor- sektor tertentu yang menjadi unggulannya. Bila pada dua daerah atau lebih memiliki sektor unggulan yang sama, dikhawatirkan terjadi persaingan yang tidak sehat dan akhirnya menjadi kontraproduktif dengan tujuan awal.
  2. Memperkuat posisi tawar daerah. Dalam upaya menarik investor, jika suatu daerah memiliki Sumber Daya Alam (SDA) yang terbatas, kekurangannya dapat diisi oleh daerah lain. Atau bila suatu daerah yang kaya Sumber Daya Alam (SDA) namun rendah potensi Sumber Daya Manusia (SDM), dapat bekerja sama dengan daerah yang lebih kuat Sumber Daya Manusia (SDM) secara komplementer.
  3. Meningkatkan efisiensi promosi. Pengenalan produk-produk kepada masyarakat luas termasuk meningkatkan akses pasar baik dalam skala regional, nasional maupun internasional dapat dilakukan secara efektif, efisien, dan ditanggung bersama.
  4. Sinkronisasi peraturan perundang-undangan. Investor akan mendapatkan kemudahan untuk masuk ke suatu wilayah apabila terdapat suatu kesamaan pengaturan di antara daerah-daerah pada wilayah tersebut. Dalam kaitan ini investor diharapkan tidak mengalami hambatan birokrasi.
  5. Efektivitas penyiapan infrastruktur. Investor akan tertarik masuk pada suatu wilayah apabila infrastruktur yang ada di daerah-daerah sebagai lintasan modal proses produksinya tersedia secara memadai.
  6. Memudahkan dibangunnya link bottom up. Dengan adanya kerja sama antardaerah akan mempermudah dibangunnya jaringan kerja secara vertikal baik ke provinsi maupun pusat di lingkungan pemerintahan ataupun di dunia usaha itu sendiri.

STUDI KASUS: OPTIMALISASI POTENSI EKONOMI RAKYAT DI ERA OTONOMI

Pelaksanaan otonomi daerah membawa pengaruh yang signifikan dalam upaya pengembangan ekonomi kerakyatan. Di berbagai daerah seperti Kutai Barat, Sawahlunto, Pasir, Kulon Progo, Nganjuk, dan daerah lain dapat dijumpai berbagai program dan kebijakan pemerintah yang secara eksplisit mengarah kepada pengembangan ekonomi kerakyatan. Namun, dalam tataran paradigmatik, pemerintah daerah banyak yang masih terpaku pada model- model pembangunan daerah konvensional yang bertupaya mengejar pertumbuhan ekonomi setinggi-tingginya melalui investasi (asing) sebanyak- banyaknya. Padahal, signifikansi penyerapan tenaga kerja dan pemberdayaan ekonomi daerah dari investasi model ini masih perlu diragukan, ketimbang model investasi yang berbasis potensi daerah, seperti halnya yang dilakukan oleh banyak pelaku ekonomi rakyat di daerah-daerah. Data dari Kabupaten Nganjuk memberi gambaran betapa produktif dan efisiennya investasi oleh pelaku ekonomi rakyat yang bergerak di sektor industri kecil informal setempat.

Tabel Struktur Industri Kecil Nganjuk tahun 2014

ItemFormal%Informal%Total
Unit Usaha4873,5213.35396,4813.840
Tenaga Kerja5.80014,5235.00585,4840.805
InvestasiRp 13,8 M81,5Rp 3,1 M18,5Rp16,9 M
ProduksiRp 67,8 M19,7Rp 276,9 M80,3Rp 344,7 M
Sumber: BPS Nganjuk, Nganjuk Dalam Angka tahun 2014

Studi kasus di Kabupaten Pandeglang, Jawa Barat, menunjukkan bahwa pengembangan investasi oleh ekonomi rakyat perlu dioptimalkan dalam era otonomi daerah. Kebupaten Pandeglang yang Bupatinya sendiri mengakui perekonomiannya sangat tertinggal dibanding tetangganya (Lebak, Serang, dan Tangerang), setelah dilaksanakannya otonomi daerah dan menjadi bagian provinsi (baru) Banten, kini berusaha dengan berbagai cara mengejar ketertingalannya, baik di bidang ekonomi maupun sosial. Namun tidak banyak yang menyadari bahwa “ketertinggalan” di bidang ekonomi dalam bentuk rendahnya nilai PAD sebenarnya tidak sepenuhnya menggambarkan ketertinggalan itu.

Belum adanya investor dari luar termasuk investor asing justru merupakan “kekuatan” ekonomi rakyat Pandeglang, dan bukan merupakan tanda kelemahan. Jika di kabupaten Bekasi dan Tangerang yang menjadi lokasi industri-industri besar dan menengah dari luar negeri, “kehancuran” industrinya karena krismon memukul telak ekonomi setempat, maka sektor industri Pandeglang tidak mengalami pukulan serupa. Pada tahun 2014 industri pengolahan mengalami pertumbuhan 27,6 persen padahal rata-rata 3 tahun sebelumnya hanya tumbuh 11,3 persen. Dengan demikian krisis moneter malahan memberi peluang bagi pertumbuhan industri rakyat di Pandeglang.

Krismon yang menurunkan Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) provinsi Jawa Barat dengan 17,77 persen tahun 1998 ternyata berdampak relatif ringan bagi warga kabupaten Pandeglang yaitu “hanya” 7,73 persen. Mengapa demikian? Sebabnya adalah krisis moneter yang dimulai pada pertengahan 1997 memang memukul telak sektor industri modern yang berpusat di kota-kota besar, sedangkan industri pengolahan di Pandeglang lebih bersifat industri rakyat dan itupun dibiayai (didanai) oleh lembaga- lembaga keuangan mikro dari ekonomi rakyat sendiri. Terbukti sektor industri pengolahan telah tumbuh 27,6 persen dan lembaga keuangan bukan bank juga tumbuh positif luar biasa yaitu 278,7 persen pada tahun yang sama. Dalam nilai absolut dana keuangan bank mencapai Rp8,95 milyar sedangkan dana keuangan nonbank mencapai Rp6,68 milyar.

Sektor pertanian yang menyumbang 36,7 persen pada Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Pandeglang di dalamnya terdapat sektor perikanan (5,5 persen) yang juga tidak mengalami kontraksi, tetapi tetap tumbuh positif 10,0 persen pada tahun 1998. Juga menarik meskipun nilainya kecil (Rp86,09 milyar, 1 persen PDRB), bahwa subsektor hiburan dan rekreasi yang tumbuh positif 17,3 persen pada tahun yang sama. Sektor-sektor lain yang menggambarkan kehidupan ekonomi rakyat yang tetap tumbuh positif (tidak terkena dampak negatif krismon) adalah industri milik BUMN & BUMD yaitu listrik, gas, dan air minum, yang tumbuh 36,0 persen. Selain itu angkutan laut, jasa penumpang angkutan, dan komunikasi masing-masing tumbuh 7,4 persen, 1,8 persen, dan 68,3 persen. Subsektor komunikasi tumbuh nomor 2 tertinggi setelah lembaga keuangan non-bank. Nilai PDRB sub-sektor komunikasi ini meningkat 140 persen dari Rp2,1 milyar menjadi Rp5,0 milyar selama 1995-1999, padahal sektor angkutan “hanya” tumbuh 26,4 persen saja.

Pasca krismon dan pemberlakuan otonomi daerah, ekonomi rakyat di daerah-daerah sudah bangkit, tidak sekadar menggeliat. Usaha-usaha ekonomi rakyat yang disebut (secara tidak tepat) sebagai Usaha Kecil Menengah (UKM) berkembang di mana-mana dengan pendanaan mandiri atau melalui dana-dana keuangan mikro seperti pegadaian, koperasi atau lembaga-lembaga keuangan mikro “informal” di pedesaan. Misalnya, selama 1995-2002 kredit yang disalurkan Perum Pegadaian meningkat dengan 5,6 kali (560 persen), dan jumlah orang yang menggadaikan (nasabah) naik 368 persen.

Di sisi lain, perkembangan pesat di sektor ekonomi rakyat tersebut belum diikuti peningkatan peranan perbankan untuk menghimpun dana masyarakat, yang kemudian digunakan untuk membangun daerah setempat. Dana perbankan seharusnya digunakan sebesar-besarnya untuk membangun daerah melalui penyaluran kredit kepada pelaku ekonomi rakyat setempat, dan bukannya justru dibawa ke luar daerah (Jakarta) untuk membiayai pemodal dari luar daerah. Sayangnya, sistem perbankan cenderung “menyedot” sumber daya keuangan daerah ke pusat-pusat ekonomi dan bisnis di Jakarta. Bank-bank di daerah pada umumnya difungsikan sebagai cabang dari bank pusat, sehingga tidak cukup tanggap terhadap kebutuhan- kebutuhan pembangunan di tingkat lokal.

Akhirnya, kebijakan otonomi daerah memberi peluang yang lebih besar bagi daerah-daerah untuk mengembangkan sistem ekonomi kerakyatan, yang diharapkan mampu meningkatkan kesejahteraan rakyat secara merata. Dalam hal ini perhatian pemerintah daerah terhadap upaya-upaya pemberdayaan ekonomi rakyatnya dituntut makin besar, seiring dengan peningkatan partisipasi mereka dalam pembangunan daerah. Kekuasaan politik-ekonomi yang makin besar bagi pemerintah daerah dan DPRD harus dapat digunakan sebesar-besar untuk memakmurkan rakyat, bukannya untuk memperkaya diri dengan terus membodohi mereka. Artinya, demokratisasi politik dalam era otonomi daerah harus selalu diiringi dengan upaya demokratisasi ekonomi, sehingga misi mulia otonomi daerah untuk mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat dapat tercapai.

Isu lain yang menarik terkait otonomi daerah adalah banyak daerah yang mengajukan pemekaran wilayah dengan pertimbangan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan ataupun dengan alasan bahwa dengan pemekaran menjadikan daerah lebih mampu meningkatkan pelayanan publik. Tidak jarang pemekaran diusulkan oleh suatu daerah untuk mendapatkan dana lebih, karena daerah baru selain mendapat anggaran dari pusat melalui DAU/DAK juga masih berkesempatan mendapat anggaran dari daerah induk meski pada tahun awal berdiri saja (sesuai UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah hasil amandemen UU No. 22 tahun 1999 dengan landasan PP No. 129 tahun 2000).

Namun demikian, daerah atau bahkan pemerintah melalui kementerian dalam negeri terkadang kurang cermat dalam memperhitungkan tentang manfaat yang diperoleh dibandingkan biaya yang harus dikeluarkan. Contoh kasus adalah Kota Banjar yang memisahkan diri dari Kabupaten Ciamis pada 11 Desember 2002. Pasca lepas dari Kabupaten Ciamis, wilayah ini harus berjuang untuk memenuhi SPM (Standar Pelayanan Minimal) bagi masyarakatnya. Dalam bidang persampahan misalnya, Kota Banjar ini harus membuat TPA sendiri, karena TPA yang selama ini mereka gunakan masuk ke wilayah Kabupaten Ciamis (wilayah induk). Kota Banjar perlu waktu beberapa tahun untuk membuat TPA sendiri, itupun dengan bantuan pemerintah pusat. Belum lagi dengan fasilitas publik lain yang harus dibuat sendiri. Perkembangan jumlah pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten dapat dilihat pada tabel berikut ini.

Tabel Struktur Industri Kecil Nganjuk tahun 2014

Daerah Otonom19982014
Provinsi2734
Kabupaten249416
Kota6598
Jumlah314548
Sumber : Ditjen Otomi Daerah Kemendagri

Pemekaran daerah akan terus berlangsung dengan semakin banyaknya tuntutan yang masuk dari daerah-daerah yang menghendaki wilayahnya dapat menjadi pemerintah daerah sendiri baik secara geogrofi maupun administrasi. Harmantyo (2011) yang mengolah data berdasarkan estimasi tim Desertada Kemendagri (2010) memperkirakan hingga tahun 2025 jumlah daerah otonom akan berjumlah 589 wilayah yang terdiri dari 44 provinsi dan 545 kabupen/kota.

Rangkuman Otonomi Daerah di Indonesia

Latar belakang otonomi daerah adalah adanya sentralisasi dalam keuangan, seperti sentralisasi sistem perpajakan dengan alasan efisiensi. Sentralisasi kebijakan tersebut tidak hanya dalam kebijakan fiskal, namun juga pada hampir semua bidang, termasuk dalam perencanaan dan pelaksanaan pembangunan daerah. Faktor lain adalah pertumbuhan ekonomi nasional relatif tinggi, namun pola pertumbuhannya timpang. Ketimpangan tersebut berupa ketimpangan antara kota dan desa, Jawa dan luar Jawa, serta antara Kawasan Timur Indonesia (KTI) dan Kawasan Barat Indonesia (KBI).

Tiga misi utama dari kebijakan tersebut ialah 1) meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat, 2) menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah, dan 3) memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan

Beberapa masalah mendasar yang dihadapi pemerintah daerah yang terkait dengan kurangnya sumber daya keuangan adalah: fiscal gap kualitas pelayanan publik yang masih memprihatinkan, rendahnya kualitas sarana dan prasarana, DAU dari pemerintah pusat yang tidak mencukupi, dan belum diketahui potensi PAD yang mendekati kondisi riil.

Beberapa motivasi utama dari suatu kerja sama antardaerah adalah sebagai suatu usaha untuk mengurangi eksternalitas negatif antardaerah, untuk memecahkan masalah bersama dan atau untuk mewujudkan tujuan bersama, dan untuk meningkatkan investasi. Melalui kerja sama antar daerah akan diperoleh beberapa manfaat antara lain: mengurangi persaingan yang tidak sehat antardaerah, memperkuat posisi tawar daerah, meningkatkan efisiensi promosi, sinkronisasi peraturan perundang-undangan, efektivitas penyiapan infrastruktur, dan memudahkan dibangunnya link bottom up.

Sumber

Hamid, Edy Suandi. 2021. Perekonomian Indonesia. Tanggerang Selatan: Penerbit Universitas Terbuka. Hal 8.3

Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia Otonomi Daerah di Indonesia

One thought on “Otonomi Daerah di Indonesia

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan.

Releated