Privatisasi BUMN di Indonesia

Privatisasi BUMN di Indonesia terus menjadi polemik. Ada pihak yang menginginkan agar BUMN tetap dimiliki oleh negara, di pihak lain ada yang menginginkan BUMN terpisah dari negara agar bekerja profesional.

PENGERTIAN DAN KONSEP PRIVATISASI

Sudah menjadi suatu fenomena global dalam rangka meningkatkan kinerja perusahaan dan mengurangi beban pemerintah, Badan-badan Usaha Milik Negara (government owned-companies) diarahkan untuk melakukan korporatisasi (corporation) dan privatisasi (privatization). Menurut J. Boston (1988), sebagaimana dikutip oleh Mardjana, korporatisasi merupakan proses di mana aktivitas perdagangan atau komersial suatu departemen pemerintah dipisahkan dari kegiatan non-komersial, dan ditempatkan pada organisasi yang bertujuan mencari keuntungan atau menjadi bagian fungsi komersial BUMN.

Secara lebih ringkas, korporatisasi dapat diartikan sebagai menerapkan pola-pola manajemen unit bisnis swasta dalam badan-badan usaha milik negara tersebut, dan menghapuskan pola-pola birokrat atau pemerintahan yang sering mencemari manajemen BUMN. Sedangkan privatisasi atau swastanisasi adalah melepaskan sebagian atau seluruh saham kepada pihak swasta, baik itu secara langsung maupun melalui pasar modal (go public).

Sementara itu, dalam konteks pemberdayaan BUMN di Indonesia, reformasi BUMN dilakukan dengan dua pendekatan yang berjalan simultan, yaitu restrukturisasi dan privatisasi (Tanri Abeng, 1998). Dalam hal ini restrukturisasi diartikan sebagai upaya untuk peningkatan kesehatan perusahaan dan pengembangan kinerja usaha atau privatisasi BUMN. Langkah yang dilakukan antara lain dengan memperkuat posisi manajemen perusahaan sebesar besarnya kepada manajemen dan meminimalkan keterlibatan pemerintah.

Pembicaraan mengenai korporatisasi dan privatisasi di tanah air kembali meluas sejak beberapa waktu belakangan ini. Jika dicermati, maka fenomena tentang gagasan tersebut selalu muncul pada saat perekonomian nasional, khususnya keuangan negara dalam kesulitan. Mengikuti fenomena yang terjadi di negara-negara lain yang gencar melakukan proses privatisasi BUMN, pada pertengahan tahun 1980-an, pemerintah mulai mengkaji dan mempelajari secara serius kemungkinan privatisasi BUMN, yang citranya di tanah air tidak begitu baik. BUMN sering dianggap sebagai unit ekonomi yang tidak efisien, dan umumnya bisa bertahan karena proteksi dan fasilitas pemerintah.

Baca Juga: Badan Usaha Gabungan (trust, kartel, holding company)

Demikian pula saat ini, ketika perekonomian Indonesia dilanda krisis, yang tercermin dari adanya resesi, neraca pembayaran yang mengalami goncangan, dan keuangan negara mengalami kesulitan untuk menutup pos- pos pengeluarannya. Telah muncul secara gencar gagasan-gagasan dan agenda aksi yang terkadang terkesan sangat tergesa-gesa untuk secepatnya memprivatisasikan BUMN-BUMN, yang saat ini jumlahnya mencapai lebih dari 159 unit usaha tersebut.

TUJUAN PRIVATISASI

Gagasan privatisasi (swastanisasi) sangat gencar dimasa perekonomian yang sedang dilanda kesulitan. Paling tidak ada tiga kondisi atau faktor yang melatarbelakanginya. Pertama, pada masa sulit ini orang akhirnya mencari– cari jalan keluar yang mungkin ditempuh, sehingga semua sumber daya dapat dimanfaatkan secara optimal. Dalam hal ini, BUMN dilihat sebagai sosok unit usaha yang tidak efisien dan belum optimal kinerjanya, sehingga dianggap berpeluang untuk dibenahi. BUMN masih dianggap sebagai unit ekonomi yang boros, kurang efisien, salah urus, tidak professional, dan penilaian negatif lainnya.

Dari sisi ini, privatisasi dianggap sebagai upaya untuk penyehatan atau penigkatan efisiensi BUMN tersebut. Dana privatisasi atau swastanisasi bisa digunakan untuk perluasan investasinya, dan manajemen baru diharapkan pula bisa memperbaiki kinerja perusahaan. Dengan demikian hal ini merupakan upaya internal yang terkait langsung dengan kepentingan BUMN tersebut, yakni ingin menjadikannya sebagai unit usaha yang kinerjanya sesuai dengan kaidah-kaidah bisnis umumnya, walaupun tanpa bisa melepaskan sama sekali misi BUMN yang juga mengemban misi sosial dan perannya sebagai agent of development.

Baca Juga: PENGGOLONGAN DAN PENGELOMPOKKAN PERUSAHAAN LEASING

Kedua, membantu kesulitan keuangan negara dan problematik perekonomian nasional umumnya. Dalam hal ini bisa saja unit usaha BUMN ini “dirugikan” atau “dikorbankan” untuk mengatasi masalah-masalah yang ada di luar BUMN tersebut. Misalnya, karena tuntutan untuk memperoleh devisa guna mengatasi gejolak kurs yang ada, atau untuk memenuhi kewajiban internasional kita, maka BUMN terpaksa dilepas kepada pihak asing, atau pihak-pihak yang bisa memasukkan devisa segar ke dalam negeri. Jadi, swastanisasi BUMN ini lebih diorientasikan pada pencarian dana segar yang perolehannya tidak digunakan untuk keperluan investasi atau pengembangan perusahaan.

Ketiga, untuk menarik masuknya modal asing. Sekarang ini, kebutuhan devisa di tanah air sangat mendesak, baik untuk memenuhi kewajiban internasional yang sudah jatuh tempo maupun untuk memenuhi impor kebutuhan barang pokok dan input industri dalam negeri. Lebih dari itu, masuknya devisa tersebut sangat dibutuhkan pula untuk ikut menstabilkan nilai tukar rupiah yang saat ini fluktuasinya sangat tinggi, dan berada pada posisi kurs yang sangat lemah terhadap mata uang kertas dunia.

Dalam konteks privatisasi BUMN di tanah air yang seakan ingin sesegera mungkin dilakukan, faktor kedua dan ketiga agaknya cukup dominan yang mendorong pemerintah melepas saham-saham BUMN ini. Karena desakan tuntutan untuk memperoleh dana segar, muncul kasus-kasus rencana penjualan BUMN yang dianggap terlalu murah dan tidak umum, seperti kasus rencana privatisasi PT Krakatau Steeel dan PT Semen Gresik. Akibatnya muncul banyak kritik dan polemik tentang privatisasi tersebut, yang membuat masalah dan arah kebijakannya menjadi semakin jelas.

STUDI KASUS PRIVATISASI

Sebelum lebih jauh diuraikan tentang agenda agenda aksi untuk korporatisasi dan swastanisasi di tanah air, terlebih dulu secara singkat kita lihat upaya yang sama yang sudah dilakukan di negara-negara lain. Sebagaimana dikemukakan sebelumnya, proses korporatisasi dan privatisasi BUMN sudah gencar sejak awal dasawarsa 1980-an. Dasar utama proses privatisasi ini terutama adalah pemikiran bahwa aktivitas ekonomi dan bisnis lebih baik diserahkan kepada swasta, karena usaha yang dikelola swasta umumnya lebih efisien. Ini didasarkan pada berbagai penelitian yang pernah dilakukan yang membandingkan unit usaha swasta dan negara dalam bidang yang sama, yang selalu berakhir dengan kesimpulan bahwa usaha swastalah yang lebih efisien, dan usaha negara cenderung tidak efisien dan menjadikan kinerja perekonomian masyarakat dibebani ekonomi biaya tinggi (Ruru, 1996).

Oleh karena itu, dengan penyerahan unit-unit usaha BUMN pada swasta, maka pemerintah dapat lebih mengkonsentrasikan aktivitas dan dananya pada kegiatan kegiatan untuk menjalankan roda pemerintahan tanpa terlibat pada urusan bisnis. Di samping itu, privatisasi dianggap juga sebagai langkah lebih mendemokratisasikan ekonomi, karena masyarakat dapat masuk ke semua bidang usaha. Walaupun pemikiran demikian banyak ditentang karena bukan masyarakat yang makin berdaya (demokratisasi) melainkan korporat (korporatokrasi), namun yang terjadi adalah proses privatisasi ini terus menggelinding.

Privatisasi tidak saja terjadi di negara berkembang, tetapi juga dinegara negara maju seperti Amerika Serikat, Inggris, Kanada, Jepang, Jerman, dan sebagainya. Amerika Serikat misalnya, beberapa negara bagiannya menjual PLN-nya dan menyerahkan urusan pemadam kebakaran pada swasta. Kanada melepas BUMN bidang telekomunikasinya, di samping puluhan BUMN lainnya. Bahkan Kanada menempatkan seorang menteri negara yang khusus menangani privatisasi tersebut. Inggris yang diawali oleh PM Margareth Thatcher juga melakukan hal yang sama, misalnya menjual saham British Telcom dan British Gas di Bursa London. Dalam periode pemerintahan Thatcher tersebut (1979-1993), Inggris memperoleh penerimaan sebesar 55 miliar poundsterling dari penjualan BUMN. Jika sebelumnya setiap tahun harus memberi subsidi 3 miliar poundsterling, berbalik menghasilkan tambahan penerimaan pajak 60 juta poundsterling per minggu. Kelebihan dari itu, pelayanan pun menjadi lebih baik pasca privatisasi, seperti tercermin dari penurunan tarif gas dan telekomunikasinya (Warta Ekonomi, 1997).

Di Selandia Baru, program reformasi ekonomi yang secara gencar dilaksanakan sejak 1984, telah berhasil pula mengubah posisi BUMN yang sebelumnya selalu merugi dan menjadi beban pembayar pajak, menjadi BUMN yang efisien dan beberapa di antaranya disegani di tingkat internasional ( Bale dan Dale, 1988). Di Republik Rakyat Cina (RRC), yang ekonominya dikendalikan oleh negara, tahun 1995 mengumumkan hanya akan mempertahankan 1000 BUMN dari 100 ribu BUMN yang dimilikinya (Ruru, 1997). Sunita Kikeri, John Nellis dan Mary Shirlev melaporkan adanya 15.000 BUMN di seluruh dunia yang diswastakan (World Bank Research Observer, Juli 1994). Suatu penelitian dari 272 perusahaan negara di RRC menyimpulkan bahwa telah terjadi peningkatan pertumbuhan produktivitas secara substansial dari BUMN di sana selama kurun waktu 1980-1989. Pertumbuhan ini sebagian besar sebagai akibat dari kebijakan reformasinya ekonominya yang juga menyentuh BUMN di negara tersebut (Wei Li, 1997, h. 1080-1106).

Keadaan yang demikian sangat berbeda dengan kondisi tahun 1950-an hingga 1970-an, di mana waktu itu pemerintah sangat aktif dalam perekonomian, dan BUMN dijadikan alat untuk mendukung berbagai program ekonomi pemerintah. Adanya era kesejagatan (globalisasi) ekonomi, yang mengarahkan perilaku ekonomi pada persaingan bebas, telah memaksa setiap pelaku dan unit ekonomi untuk bertindak efisien, sehingga banyak negara melakukan reformasi dalam kaitan dengan BUMN-nya.

Bagaimana dengan reformasi BUMN di Indonesia? Reformasi BUMN ini antara lain wujudnya tercermin dari kebijakan privatisasi (untuk selanjutnya istilah privatisasi di sini mencakup korporatisasi atau restrukturisasi). Usaha reformasi BUMN sebenarnya telah dimulai sejak 1983, bersamaan dengan reformasi perbankan, lembaga keuangan, serta sektor moneter secara keseluruhan. Upaya reformasi ini dilakukan melalui seperangkat peraturan dan kriteria seleksi penilaian kesehatan BUMN pun sudah dilaksanakan. Namun hasilnya sangat tidak memadai (Rachbini, 1997). Pemikiran reformasi BUMN di tanah air lebih diorientasikan pada penjualan saham BUMN melalui pasar modal.

Pada tahun 1986, gagasan privatisasi muncul melalui seorang pejabat Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Gagasan ini ternyata mendapat tanggapan dari pemerintah yang tercermin dari pembentukan Tim Pengkajian Antar Departemen pada tahun 1987 yang diminta Menko Ekuin dan Pengawasan Pembangunan (PDBI, 1989). Kemudian, menjelang akhir rezim Soeharto, dikeluarkan pula suatu Keputusan Presiden No.55/1996 yang membentuk Tim Privatisasi BUMN. Tim ini sebenarnya hanya menggantikan tim yang pernah dibentuk oleh Menteri Keuangan, yang dibubarkan setelah privatisasi PT Telkom beberapa waktu lalu. Walaupun pemikiran tentang swastanisasi ini mendapat perhatian dari pemerintah, namun dalam praktiknya berjalan lamban. Bahkan Bank Dunia (1996) menilai Indonesia sebagai negara yang paling lamban dalam melaksanakan proses swastanisasi BUMN di Asia timur, di samping juga dianggap sebagai yang tidak transparan BUMN-nya.

Proses swastanisasi ini sebenarnya dapat dilihat dari beberapa bentuk. Swastanisasi antara lain bisa dilakukan dengan menjual penuh atau melepas sepenuhnya BUMN kepada perusahaan swasta. Artinya, setelah dijual, pemerintah tidak lagi mempunyai hak apa apa pada BUMN tersebut. Namun demikian pemerintah selaku pemegang saham bisa melepas sebagian saja sahamnya kepada swasta, baik melalui penawaran umum di pasar modal maupun penempatan modal langsung (direct placement), atau bahkan melalui kombinasi keduanya. Dalam konteks Indonesia, kebijakan Depkeu saat ini

lebih memprioritaskan pada penjualan sebagian saham Semen Gresik, PT Indosat, PT Telkom, PT Timah, dan Bank BNI (Ruru, 1997). Sebagian besar kepemilikan saham tetap didominasi pemerintah.

Walaupun pemerintah tetap mendominasi saham BUMN yang sebagian sudah dijual, namun demikian langkah ini tetap akan memberikan dampak dalam manajemen BUMN yang acapkali dinilai kurang professional. Dengan penjualan saham, maka BUMN menjadi perusahaan publik yang pengelolaannya harus lebih profesional dengan tingkat keterbukaan (transparansi) yang tinggi. Kontrol yang lebih luas dari para pemegang saham akan membuat eks BUMN lebih berhati hati dalam operasionalnya, dan lebih berorientasi pada perbaikan kinerja perusahaan. Pos-pos pengeluaran yang tidak perlu yang dapat mempertinggi biaya perusahaan dapat lebih dikendalikan. Budaya yang sebelumnya masih menyisakan budaya birokrat, harus diganti dengan budaya yang berorientasi bisnis, dengan karakteristik yang responsif terhadap perkembangan pasar dan berupaya untuk bertindak agresif, produktif dan efisien. Di sisi lain bagi pemerintah, ini mengandung konsekuensi pula untuk tidak bisa terlalu jauh campur tangan dalam manajemen BUMN tersebut.

Perkembangan yang terjadi ditanah air dan global saat ini telah membuat langkah privatisasi atas BUMN makin mendesak untuk dilakukan. Di samping beberapa faktor yang sudah dikemukakan sebelumnya. Paling tidak ada tiga alasan umum lainnya, baik dilihat dari kondisi internal BUMN maupun kondisi eksternal dan global yang ada, untuk melakukan privatisasi tersebut.

Pertama, “wajah” BUMN di tanah air sebagian masih menampakkan sosok buram yang mencerminkan kinerja yang tidak baik. Sebagaimana tercermin pada data kesehatan BUMN (1997), lebih dari separuh BUMN di tanah air di dalam kondisi yang tidak menggembirakan. Kinerja BUMN tersebut terutama dilihat dari aspek rentabilitasnya (kemampuan untuk memperoleh laba), di samping aspek likuiditas (kemampuan memenuhi semua kewajiban jangka pendek) dan solvabilitas (kemampuan memenuhi semua kewajiban jangka panjang). Melihat bahwa banyak fasilitas dan proteksi yang diberikan kepada BUMN, maka kinerja yang ditunjukkan tersebut memang cukup memprihatinkan karenanya, privatisasi diharapkan akan dapat memperbaiki wajah kusam sebagian BUMN tersebut.

Kedua, perkembangan ekonomi dunia yang makin terbuka dan liberal menuntut setiap unit usaha bertindak profesional dan menekankan kinerja yang berorientasi efisiensi. Pengelolaan BUMN haruslah lebih berorientasi kepada pasar, yang cepat tanggap pada situasi dan kondisi ekonomi yang terjadi serta fleksibel, dan bukan pada gaya birokrat yang kaku dan hierarkis dalam setiap langkah atau pengambilan keputusannya. Campur tangan pemerintah yang terlalu jauh pada manajemen BUMN dan proteksi yang berlebihan tak mungkin lagi diterapkan manakala era keterbukaan ekonomi sudah “mengikat” Indonesia untuk mengikutinya secara penuh, sebagaimana komitmen Indonesia dalam AFTA, APEC, dan WTO.

Ketiga, kecenderungan demokratisasi dalam aktivitas ekonomi domestik agaknya juga akan lebih menguntungkan bagi pemerintah untuk menanggalkan sebagian usahanya untuk diserahkan kepada masyarakat/swasta. Dengan proses ini maka partisipasi rakyat dalam perekonomian akan lebih luas, khususnya atas sektor yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak. Beban pemerintah pun berkurang untuk mengurusi unit usaha yang relatif tidak terlalu penting, karena penanganannya sudah bisa dialihkan ke masyarakat luas. Namun demikian untuk proses swastanisasi penuh ini, tetap harus selektif dan transparan agar proses swastanisasi tersebut tidak sekadar mentransfer unit usaha monopoli, misalnya dari pemerintah ke masyarakat/swasta tertentu saja.

Jika dilihat dalam skala makro, produksi dan investasi nasional sudah makin besar ditangani swasta. Hal ini menggambarkan bahwa badan usaha swasta kian mampu masuk dan menangani berbagai bidang usaha dalam perekonomian nasional. Ini sangat berbeda dengan kondisi masa lalu di mana pemerintah merupakan unit yang paling aktif dan sangat menentukan dalam perekonomian, baik melalui BUMN maupun departemen teknis yang ada. Perkembangan peran swasta ini mengindikasikan pula bahwa tidak akan sulit bagi dunia usaha swasta untuk menerima sebagian usaha yang kini ditangani BUMN.

Melihat perkembangan tersebut, maka dalam konteks swastanisasi BUMN di tanah air, tak seharusnya dibatasi pada menjual sebagian sahamnya kepada khalayak, melainkan juga bisa secara penuh. Swastanisasi tipe ini memang hanya terbatas pada sektor yang memang diminati masyarakat/swasta dan tidak menyangkut kepentingan rakyat banyak. Namun demikian untuk unit usaha yang secara teknis masih mampu ditangani BUMN dan dapat memberikan keuntungan pada pemerintah, memang tidak perlu dilepas. Ini mengingat BUMN juga mempunyai misi untuk memperoleh laba  guna menambah budget pemerintah.  Hanya  saja  dalam

pengelolaannya harus sesuai dengan perilaku bisnis lainnya, yang siap berkompetisi secara sehat dan hidup tanpa proteksi atau fasilitas berlebihan dari pemerintah. Jadi walaupun dilihat dari asetnya bergaya swasta atau “privatisasi manajemen” yang dikenal pula dengan sebutan “korporatisasi”

Proses privatisasi di negara kita memang tidak mudah karena terkait dengan misi atau karakteristik dari BUMN tersebut. Salah satu karakteristik dari BUMN yang membedakannya dengan badan usaha swasta adalah berkaitan dengan misinya, yang tak hanya bermuatan ekonomi-keuntungan maksimum, namun juga mempunyai misi sosial; melayani kebutuhan dan kepntingan masyarakat banyak. BUMN acapkali pula disebut sebagai agent of development. Oleh karena itu, demi kepentingan masyarakat banyak, maka bisa jadi BUMN-BUMN seperti Perumka (sekarang PT KAI), Perum Pos dan Giro (sekarang PT Pos dan Giro), PN Damri dan sebagainya, dapat dikatakan selalu merugi. Namun ini selalu ditoleransi karena sesuai dengan kondisi ekonomi masyarakat waktu itu perusahaan-perusahaan tersebut terpaksa menjual jasanya di bawah biaya produksi.

Sejalan dengan perkembangan ekonomi dan daya beli masyarakat, kini hampir semua BUMN diarahkan untuk memperoleh keuntungan, walaupun tetap menyandang fungsi pelayanan pada masyarakat. Ini tercermin dari perubahan perubahan status BUMN yang diarahkan kepada persero (dari PN, Perjan, dan Perum) walaupun perjalanannya cukup lambat. Dengan status persero mengandung makna BUMN tersebut diorientasikan untuk memperoleh keuntungan. Namun demikian kenyataannya sebagian dari BUMN kinerjanya masih jauh dari yang diharapkan. Sebagian besar masih masuk kategori yang tidak sehat dan kurang sehat. Data tahun 1997 menunjukkan, 54 persen dari seluruh BUMN masuk kategori tidak sehat, 35,8 persen kurang sehat, 18,2 persen yang sehat. Jika melihat perkembangan selama delapan tahun terakhir, tampak bahwa usaha penyehatan ini tidak menunjukkan banyak hasilnya. Dapat diduga bahwa data terakhir setelah terjadinya krisis ekonomi sejak pertengahan 1997 akan menambah besar porsi BUMN yang tidak sehat tersebut.

Sebagian kritik menyatakan di samping masih rendahnya profesioalisme manajemen BUMN, penyebabnya adalah ketidakjelasan misi sosial dan misi ekonomi dari BUMN tersebut. Akibatnya, dengan mudah BUMN yang merugi berdalih pada beban-beban non ekonomi ini yang menjadi penyebab BUMN tersebut merugi. Namun demikian tidak bisa dipungkiri campur tangan eksekutif (pemerintah) selaku pemilik perusahaan terhadap manajemen merupakan salah satu faktor yang menyebabkan buruknya kinerja BUMN di tanah air, termasuk Badan-Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Campur tangan ini tidak saja menyangkut perencanaan perusahaan, melainkan juga berkait dengan personalianya. Pertimbangan pertimbangan non-bisnis tidak jarang justru dominan dalam penentuan manajemen BUMN. Akibatnya bagi pemegang manajemen BUMN (BUMD) harus sangat berhati hati dalam berhubungan dengan pemberi mandat ini, yang berakibat tidak luwesnya gerak dari manajemen BUMN.

Tabel Perkembangan Kesehatan BUMN

Kriteria	1990	1991	1992	1993	1995- an	2000- an	2005- an	2010- an
Sehat sekali	56	50	43	43	52	49	44	41
Sehat	45	44	46	38	33	43	36	33
Kurang sehat	27	28	39	38	35	37	29	29
Tidak sehat	57	65	58	64	62	49	57	57
Jumlah	187	187	186	183	182	178	166	160

Masih adanya intervensi pemerintah ini tampak jelas misalnya pada kasus PT Jamsostek. Adanya permintaan dari pemerintah (Menteri Tenaga Kerja) jelas membuat manajemen tidak bisa berbuat apa-apa kecuali dengan menyetujuinya. Dalam konteks ini kalkulasi bisnis menjadi tidak lagi bisa dipertimbangkan oleh unit BUMN. Campur tangan birokrasi ini tampaknya juga masih terjadi pada perusahaan negara yang sudah go public, seperti pada kasus pergantian direksi PT Telkom dan penggunaan dana untuk pembuatan patung raksasa di Bali. Kasus-kasus kredit macet di bank-bank BUMN, yang merupakan tempat kredit macet terbanyak di perbankan Indonesia, disinyalir juga tidak lepas dari adanya campur tangan (oknum) birokrat dalam memperlancar proses penurunan kredit tersebut

Manajemen BUMN di Indonesia dewasa ini umumnya masih terbawa mental birokratisnya. Pada hal gaya dan cara berpikir birokratik jelas tidak akan cocok lagi untuk mengelola unit usaha bisnis yang makin ketat persaingan dan makin canggih pula pola manajemennya. Sebagai suatu lembaga bisnis, BUMN benar-benar menuntut tenaga profesional yang ahli dalam bidangnya. Dengan demikian tidak otomatis seorang yang sudah duduk dan sukses dalam eselon tinggi di birokrasi maupun di jenjang militer dapat sukses pula dalam memimpin suatu badan usaha. Dengan kondisi demikian pula tidak mengherankan jika banyak BUMN yang merugi.

Berbeda dengan korporatisasi, proses swastanisasi memang tidak bisa diterapkan begitu saja pada semua BUMN. Sebagaimana amanat konstitusional kita, ada cabang-cabang yang memang harus dikuasai oleh negara, seperti yang dianggap menguasai hajat hidup orang banyak. Oleh karena itu perlu ada pengkategorisasian yang jelas mengenai sektor yang menguasai hajat hidup orang banyak, serta makna penguasaan oleh negara tersebut. Namun demikian sebagai suatu perusahaan milik rakyat, maka transparansi dalam pengelolaan tersebut harus dilakukan. Pelaporan kinerjanya juga harus secara terbuka, termasuk dalam pelaporan keuangannya. Hal ini justru merupakan hal yang sangat langka bagi BUMN ditanah air. Masyarakat, misalnya, tidak bisa secara terbuka dan jelas mengetahui bagaimana struktur produksi, struktur biaya, dan penerimaan dari suatu BUMN, katakanlah perusahaan seperti PLN, Perumka, ataupun perusahaan-perusahaan air minum yang dikelola oleh Badan Usaha Milik Daerah (Pemda).

STRATEGI PRIVATISASI

Dalam aspek kelembagaan ini maka langkah korporatisasi dalam tubuh BUMN tidak bisa ditunda lagi, baik untuk menjawab persoalan jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk di dalamnya menyangkut restrukturisasi kelembagaan yang selama ini membuat hampir semua BUMN tidak leluasa bergerak, keberatan beban, dan menjadi obyek perahan dari birokrasi (departemen teknis) kekuatan sosial politik yang berkuasa, keluarga pejabat tinggi negara, sampai jajaran eksekutif puncak dalam tubuh BUMN itu sendiri. Adanya vested interest dari pihak-pihak tersebut telah membuat pemikiran pemikiran untuk melakukan reformasi dalam BUMN di Indonesia menjadi terbentur dan tidak pernah bisa diwujudkan secara nyata.

Karakteristik BUMN pada masa Orde Baru tidak hanya ditandai dengan posisinya sebagai “sapi perahan” oleh pihak yang dekat dengan kekuasaan dan menjadi “sinterklas” bagi kepentingan (keuangan) pejabat, ataupun yayasan-yayasan yang dipayungi istana, namun juga oleh laporan-laporan keuangan yang fiktif dan bernuansa “ABS” dan tidak transparan. BUMN banyak melakukan mark up dalam anggaran proyek dan pembelanjaannya, serta manajemen birokratisnya yang kesemuanya mengganggu kesehatan BUMN sebagai suatu unit ekonomi. Walaupun pada waktu sebelum krisis ekonomi terjadi, dikemukakan “hanya” sekitar 51 persen BUMN yang termasuk kategori “tidak sehat” dan “kurang sehat”. Kenyataannya dapat diduga porsi BUMN yang berantakan tersebut jauh lebih besar dari angka itu. Struktur pengawasan BUMN dalam birokrasi pun yang secara teoretik sudah sangat ketat, seakan menutup mata terhadap kinerja BUMN yang sudah disulap tersebut. Laporan Menteri Negara Pendayagunaan BUMN menggambarkan sosok BUMN yang sudah makin parah pada masa krisis sekarang ini. Aset BUMN ada yang sudah negatif, ratusan juta dollar utangnya sudah jatuh tempo, dan dari tumpukan utang tersebut ada yang tidak masuk akal dan makin menggunung (Kompas, 25 Juli 1998).

Adanya seorang menteri yang khusus menangani BUMN sekarang ini memberikan harapan untuk menjadikan BUMN sebagai suatu badan usaha yang dikelola secara profesional dan memberikan keuntungan bagi kepentingan ekonomi publik. Di samping itu setiap kebijakan dasar yang menyangkut BUMN ini selayaknya dilakukan secara transparan dan secara ekonomis-moral bisa dipertanggungjawabkan. Ini mengingat bahwa BUMN adalah perusahaan milik negara yang berarti milik semua rakyat Indonesia. Rakyat berhak untuk mengetahui semua langkah-langkah substantif yang dapat mempengaruhi maju mundurnya BUMN tersebut, kecuali untuk strategi-strategi tertentu, yang untuk kepentingan pengembangan bisnis memang harus dirahasiakan. Dalam kasus rencana privatisasi PT Krakatau Steel misalnya, sangat disayangkan bahwa Meneg Pendayagunaan BUMN masih melakukan pola pola yang biasa dilakukan oleh rezim sebelumnya, yakni bukan saja tidak transparan tetapi juga mem-by pass jajaran direksi dan komisaris BUMN tersebut. Cara-cara seperti ini jelas harus dihentikan, karena mencerminkan intervensi terlalu jauh jajaran birokrasi dan melecehkan jajaran eksekutif BUMN yang seharusnya diberi kepercayaan untuk menangani soal-soal strategis dan teknis unit usaha tersebut.

Dalam kaitannya dengan reformasi BUMN ini, ada baiknya belajar dari pengalaman Selandia Baru yang telah sukses melakukan reformasi di sektor publiknya lewat kebijakan korporatisasi (lihat Bale dan Dale, 1998, hal.103- 121). Pada tahun 1984, BUMN di negeri ini yang bergerak dalam bidang infrastruktur, telekomunikasi, industri baja, pos, pelayaran, listrik, dan sebagainya, hampir semuanya merugi dan memaksa pembayar pajak untuk mensubsidinya. Langkah korporatisasi yang ditempuhnya tersebut memberikan hasil yang menakjubkan. Telecom New Zealand yang sebelumnya dikecam sebagai salah satu perusahaan telekomunikasi yang paling tidak efisien di dunia, sejak awal 1990-an telah menjadi salah satu perusahaan jasa telekomunikasi yang memimpin di tingkat internasional.

Paling tidak ada lima pendekatan dan langkah yang dilakukan BUMN di Selandia Baru, yang mungkin kita adopsi, agar BUMN ini bisa berkembang menguntungkan dan tidak justru menjadi beban rakyat banyak, yaitu (a.) penetapan jalur tanggung jawab yang jelas antara kementerian atau departemen yang ada; (b.) perumusan kinerja dalam kerangka yang tidak mendua/terukur; (c.) pelimpahan wewenang kepada top eksekutif BUMN ; (d.) pemberian penghargaan dan hukuman/sanksi yang dikaitkan dengan kinerja perusahaan; dan (e.) adanya sistem pelaporan dan pemantauan kinerja BUMN.

Jadi korporatisasi ini menuntut adanya jalur hubungan dan tanggungjawab yang jelas antara pihak-pihak yang terkait dengan BUMN. Pendelegasian kewenangan pada manajemen BUMN diberikan secara penuh, tanpa intervensi yang justru membuat manajemen BUMN sulit untuk bergerak, atau harus menempuh jalur yang justru membuat BUMN merugi atau menjadi lebih buruk kinerjanya. Kasus pada PT PLN misalnya, merupakan contoh campur tangan birokrasi yang luar biasa jauh pada PLN, karena direksi hanya tinggal tanda tangan saja untuk transaksi. Hal ini jelas menjerumuskan BUMN dalam kesulitan, karena harus membayar lebih mahal dari semestinya. Pola campur tangan seperti di BUMN ini juga terjadi pada BUMN-BUMN lainnya, seperti PT Telkom, Pertamina, Garuda, dan sebagainya. Tanpa adanya otonomi yang luas bagi manajemen BUMN, bukan saja akan menyulitkan manajemen untuk merespons keadaan pasar yang berubah cepat, tetapi juga menutup peluang untuk melakukan improvisasi dan menetapkan kiat-kiat bisnis untuk mengembangkan BUMN tersebut.

Proses korporatisasi ini juga menuntut adanya perumusan tujuan yang jelas. Ini berbeda dengan di tanah air kita selama ini. Antara tujuan komersial dan sosial tidak jelas. Akibatnya misi sosial sering dikambing hitamkan sebagai apologi atas kerugian BUMN. Ini bukan berarti bahwa misi sosial BUMN yang sudah menerapkan strategi korporatisasi dihilangkan. Misi ini tetap ada, hanya saja setiap transfer dana atau aktivitas untuk kegiatan non komersial harus jelas arah dan manfaatnya, dan diketahui secara luas oleh publik.

BUMN juga harus merumuskan kinerjanya secara jelas, menetapkan target-target yang terukur, dan melakukan pelaporan/pemantauan atas kinerjanya. Adanya keterlibatan pihak-pihak di luar manajemen BUMN, akan menyulitkan usaha pemantauan kinerja BUMN secara jujur dan benar. Akibatnya pemantauan lebih bersifat formalitas, sehingga kondisi BUMN sebenarnya menjadi tidak terpantau. Dengan kondisi seperti ini sulit diharapkan suatu badan usaha akan berkembang secara efisien. Oleh karena itu perlu dipikirkan adanya suatu lembaga independen yang memantau perusahaan-perusahaan negara tersebut, yang lepas dari departemen maupun BUMN itu sendiri, agar tidak terjadi benturan kepentingan yang bisa membuat pemantauan menjadi tidak objektif.

Untuk memacu manajemen dan segenap jajaran untuk bekerja secara profesional dan efisien, maka diterapkan pula sistem penghargaan dan sanksi (reward/ incentive and punishment) atas kinerja dari setiap unsur dalam BUMN. Dalam manajemen modern, penghargaan dan sanksi ini sangat penting dalam memotivasi manajemen untuk mengembangkan perusahaan yang dikelolanya. Jika dicermati selama ini dalam jajaran puncak BUMN Indonesia sangat tidak jelas aspek penghargaan dan sanksinya. Promosi jajaran eksekutif puncak lebih ditentukan oleh selera birokrasi, sehingga tidak mengherankan kalau tiba-tiba ada eksekutif BUMN yang berhasil malah dicopot dari jabatannya, dan diganti dengan pejabat baru yang belum jelas prestasinya.

Secara konseptual, pola pendekatan sebagaimana yang dilakukan di Selandia Baru tersebut merupakan pola umum yang banyak dilakukan di negara lain. Di Indonesia hal ini juga dipahami, khususnya oleh otoritas yang menangani pengembangan BUMN. Walaupun belum menjadi suatu keputusan pemerintah, konsep privatisasi yang sangat identik dengan yang di Selandia Baru di atas acap kali dikemukakan. Misalnya dalam suatu tulisannya, Bacellius Ruru (1996), mengemukakan lima prinsip dasar privatisasi, yaitu: (a.) kejelasan tujuan; (b.) otoritas dan otonomi; (c.) pantauan kerja; (d.) sistem penghargaan dan hokum; dan (e.) persaingan yang netral.

Catatan dan kritikan terhadap kinerja BUMN pada masa Orde Baru sebenarnya sudah sangat banyak, namun tidak direspons sebagaimana mestinya. Dalam rangka menyelamatkan dan mendayagunakan asset negara, serta mengoptimalkan potensi yang ada dalam BUMN untuk kepentingan ekonomi nasional dan rakyat banyak, maka sudah saatnya reformasi besar besaran dilakukan untuk melakukan suatu “operasi” pada BUMN guna mengobati penyakitnya, baik yang kronis (menahun) maupun yang akut. Kelemahan kelemahan BUMN yang terungkap setelah rezim Soeharto tumbang, jangan sampai terulang lagi pada rezim pemerintahan sekarang dan selanjutnya.

DAMPAK POLITIK-EKONOMI PRIVATISASI

Pemerintah patut menyadari (waspada) bahwa privatisasi bukanlah agenda yang berdiri sendiri, melainkan bagian dari agenda liberalisasi ekonomi ala Washington Consensus yang bertujuan membuka seluas-luasnya perekonomian Indonesia kepada masuknya korporat asing. Targetnya adalah penguasaan sumber-sumber daya strategis (faktor-faktor produksi) yang makin besar di tangan mereka. Privatisasi di Indonesia mudah berubah menjadi “rampokisasi” karena dilakukan terhadap BUMN-BUMN yang kinerjanya lebih baik, terutama sektor non keuangan (Baswir, 2002).

Privatisasi ditandai beralihnya kepemilikan tampuk produksi ke pihak asing (misalnya Indosat). Akibatnya, pola produksi dan pola konsumsi nasional akan dibentuk oleh kebebasan kekuatan pasar internasional sehingga tidak lagi menerima prioritas pengutamaan kepentingan nasional. Indonesia akan lebih dikuasai pihak asing dan kembali menjadi koloni atau jajahan pihak asing (Sritua, 2001). Ekonomi rakyat pun makin kehilangan akses dan kontrol terhadap sumber daya alam mereka (hutan, air, dan tambang).

Baswir (2002) menguraikan dampak ekonomi-politik pelaksanaan privatisasi di Indonesia, yaitu:

1. Privatisasi berdampak pada mengecilnya peranan negara dalam penyelenggaraan perekonomian nasional. Sesuai dengan ajaran ekonomi neoliberal, privatisasi memang sengaja dilakukan sebagai upaya sistematis untuk memangkas peranan negara, menjadi sebatas sebagai pembuat dan pelaksana peraturan saja. Privatisasi bermuara pada meningkatnya kemampuan sektor swasta dalam mempengaruhi perumusan kebijakan negara, sehingga privatisasi dapat dipahami sebagai proses sistematis untuk memindahkan kedaulatan negara dari tangan rakyat kepada para pengusaha swasta.
2. Privatisasi akan memberi peluang kepada segelintir kaum berpunya untuk semakin melipatgandakan penguasaan modal mereka, karena struktur penguasaan modal atau faktor-faktor produksi yang sangat timpang.
3. Privatisasi ditandai oleh terjadinya pemindahan penguasaan faktor-faktor produksi nasional dari tangan negara kepada pemodal internasional, seperti yang terjadi pada PT Semen Gresik, PT Indosat, dan PT Telkomsel. Kondisi ini jika terus berlangsung maka perekonomian Indonesia akan dipaksa bertekuk lutut di bawah suatu bentuk kolonialisme baru yaitu kekuatan modal internasional.
4. Privatisasi cenderung memicu konflik politik yang membahayakan persatuan bangsa, seperti halnya konflik antara pemilik saham dengan kelompok serikat pekerja BUMN.

PRIVATISASI ATAU DEMOKRATISASI?

Kegagalan pemerintah (government failure) dalam melakukan efisiensi BUMN tentu tidak dapat dijadikan alasan pengalihan wewenang yang terlampau besar ke korporat swasta atau pasar. Bukankah di dalam pasar sendiri inherent adanya kegagalan pasar (market failure), misalnya dalam mengalokasikan barang secara adil, eksternalitas, bias pemodal besar, abai dengan ketimpangan, dan sebagainya? Dengan dalih menggusur sentralisasi dengan liberalisasi, pemerintah seharusnya konsisten menegakkan amanah konstitusi untuk melakukan demokratisasi ekonomi. Demokrasi ekonomi adalah alternatif konkret selain melakukan liberalisasi atau privatisasi terhadap cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup rakyat banyak. BUMN, pun bisa saja di-demokratisasi melalui pelepasan sebagian sahamnya ke masyarakat (kelompok ekonomi rakyat/koperasi). Demokratisasi ekonomi menuntut partisipasi luas masyarakat dalam menguasai dan terlibat dalam proses produksi nasional.

Sri Edi Swasono menguraikan strategi alternatif untuk mengoptimalkan kinerja BUMN tanpa harus menggadaikan kedaulatan ekonomi-politik bangsa. Dalam hal ini ia memaparkan konsep demokratisasi ekonomi yang bertumpu pada keterlibatan masyarakat luas dalam penguasaan dan pengelolaan aset-aset produktif yang menguasai hajat hidup orang banyak. Konsep bangun usaha yang berjiwa koperasi ini disebutnya sebagai Triple-Co, yaitu co-ownership (pemilikan bersama), co-determinant (penentuan bersama), dan co-responsibility (tanggung jawab bersama).

Co-ownership diwujudkan melalui keterlibatan masyarakat luas, utamanya yang tergabung dalam koperasi-koperasi rakyat, dalam penguasaan (pemilikan) saham-saham BUMN, termasuk penguasaan oleh pekerja, nasabah (pelanggan), dan stakeholder dalam negeri lain dari BUMN yang menguasai hajat hidup rakyat banyak tersebut. Misalnya saja, saham Telkom dapat diarahkan untuk dimiliki juga oleh serikat pekerja, pelanggan telepon, koperasi, dan organisasi ekonomi rakyat lainnya, sehingga tidak perlu dijual kepada pihak asing. Dengan begitu masyarakat luas, terutama kaum pekerja, pelanggan, dan stakeholder lainnya dapat ikut menentukan (co-determinant) jalannya usaha BUMN tersebut pada khususnya, dan mampu mengendalikan jalannya (arah) perekonomian nasional pada umumnya. Dampak privatisasi yang potensial menggusur kedaulatan rakyat (beralih ke kedaulatan pasar/pemodal internasional) pun dapat dieliminasi.

Pada akhirnya kemajuan BUMN menjadi tanggung jawab bersama (co- responsibility) yang diwujudkan melalui keterlibatan masyarakat luas dalam mengawasi dan mendorong optimalisasi kinerja BUMN. Dengan begitu efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas manajemen BUMN pun dapat ditingkatkan.

Rangkuman Privatisasi BUMN di Indonesia

Reformasi BUMN dilakukan dengan dua pendekatan yang berjalan simultan, yaitu restrukturisasi dan privatisasi. Dalam hal ini restrukturisasi diartikan sebagai upaya untuk meningkatkan kesehatan perusahaan dan pengembangan kinerja usaha atau privatisasi BUMN. Langkah yang dilakukan antara lain dengan memperkuat posisi manajemen perusahaan sebesar-besarnya kepada manajemen dan meminimalkan keterlibatan pemerintah.

Pemerintah beralasan melakukan privatisasi BUMN untuk mengatasi kesulitan keuangan negara dan menarik masuknya modal asing dalam perekonomian nasional. Privatisasi dilakukan dengan menjual seluruh atau sebagian besar saham-saham pemerintah di BUMN.

Lima prinsip dasar privatisasi, yaitu:

1. kejelasan tujuan;
2. otoritas dan otonomi;
3. pantauan kerja;
4. sistem penghargaan dan hukum; dan
5. persaingan yang netral.

Privatisasi bukanlah agenda yang berdiri sendiri, melainkan bagian dari agenda liberalisasi ekonomi ala Washington Consensus yang bertujuan membuka seluas-luasnya perekonomian Indonesia kepada masuknya korporat asing. Targetnya adalah penguasaan sumber-sumber daya strategis (faktor-faktor produksi) yang makin besar di tangan korporat. Privatisasi ditandai beralihnya kepemilikan tampuk produksi ke pihak asing (misalnya Indosat). Akibatnya, pola produksi dan pola konsumsi nasional akan dibentuk oleh kebebasan kekuatan pasar internasional sehingga tidak lagi menerima prioritas pengutamaan kepentingan nasional.

Demokratisasi ekonomi merupakan strategi alternatif untuk mengoptimalkan kinerja BUMN tanpa harus menggadaikan kedaulatan ekonomi-politik bangsa. Demokratisasi ekonomi yang bertumpu pada keterlibatan masyarakat luas dalam penguasaan dan pengelolaan aset- aset produktif yang menguasai hajat hidup orang banyak. Konsep bangun usaha yang berjiwa koperasi ini disebut sebagai Triple-Co, yaitu co-ownership (pemilikan bersama), co-determinant (penentuan bersama), dan co-responsibility (tanggung jawab bersama).

Sumber

Hamid, Edy Suandi. 2021. Perekonomian Indonesia. Tanggerang Selatan: Penerbit Universitas Terbuka. Hal 5.20

Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia Privatisasi BUMN di Indonesia